08 apr Derogatie: het Europese zwaard van Damocles boven agrarisch Nederland
Onze beleidsmedewerker schreef een uitgebreid opiniestuk over derogatie, waarvan een samenvatting geplaatst werd in Boerderij en ons eigen ledenblad Koebont. Hieronder vindt u het volledige stuk:
Derogatie: het Europese zwaard van Damocles voor agrarisch Nederland
De derogatieboer heeft zijn bemestingsplannen al een tijdje geleden klaar moeten maken, toch blijft onzekerheid over de bruikbaarheid ervan voorlopig nog even voortduren. Vorig jaar juli maakte minister Schouten in een Kamerbrief bekend dat de beslissing van de Europese Commissie over het verlengen van de derogatie voor de jaren 2020-2021 nog tot december op zich zou laten wachten. De reden hiervoor was dat er een nieuwe Europese Commissie was samengesteld, waardoor er niet eerder dan in het nitraatcomité van december gestemd zou kunnen worden. Inmiddels weten we dat ook het nitraatcomité in december of zelfs dat daarna in maart niet geleid hebben tot een stemming over derogatieverlenging.
Om terug te gaan naar waar we dit allemaal aan te danken hebben kijken we naar de tijd van implementatie van de Nitraatrichtlijn. Die heeft ten doel ´de waterverontreiniging veroorzaakt door agrarische bronnen te reduceren en verdere verontreiniging van dien aard te voorkomen´. Na veel gesteggel in de Europese Commissie over de inhoud, trad de nitraatrichtlijn uiteindelijk in 1991 in werking. Als je de stukken van die tijd erop na slaat, was mestbeleid destijds al tussen alle potentiele, of zelfverklaarde, belanghebbenden een delicate aangelegenheid. Hierbij lijkt de Nederlandse overheid de impact van de richtlijn in eerste instantie zwaar te hebben onderschat. Het onderzoek dat alle het proces in die periode uiteen zet ‘Nederland en de Nitraatrichtlijn, struisvogel of strateeg’ zet een beeld neer van een enigszins naïeve overheid, die geen goede profielschets heeft gemaakt van zijn onderhandelingspartner in de vorm van de EU. Het lijkt zelfs alsof de Nederlandse overheid het akkoord voor implementatie van de nitraatrichtlijn heeft ondertekend met het idee dat zij met haar inventieve mestbeleid de Europese Commissie wel zou overtuigen van de legitimiteit dat wij gerust af kunnen wijken van de in de nitraatrichtlijn gestelde normeringen. Een instelling die ons duur is komen te staan. In het onderzoek wordt dit de contradictie tussen de bestuurscultuur van Nederland versus de juridische cultuur van de Europese Commissie genoemd. De Nederlandse overheid kwam op zijn zachtst gezegd van een koude kermis thuis toen bleek dat de EU de richtlijnen wél hard vond. Sterker nog, zij deinsde er niet voor terug om Nederland in gebreke te stellen door middel van een inbreukprocedure waarbij ze dat later zelfs nog voor het Europese Hof bracht.
Vereiste implementatie richtlijn
Opvallend detail is daarbij dat één van de verplichtingen voor implementatie van de nitraatrichtlijn het aanwijzen van kwetsbare gebieden was. Dat geeft aan waar de nitraatrichtlijn van toepassing is. Kwetsbare gebieden zijn de wateren als volgt beschreven: ´zoet oppervlaktewater, in het bijzonder indien gebruikt of bestemd voor de winning van drinkwater of grondwater die een hogere dan de in Richtlijn 75/440/EEG vastgestelde maximale nitraatconcentratie van 50 mg nitraat/l of zou kunnen bevatten indien de maatregelen van de actieprogramma’s achterwege blijven´. Daarnaast vallen onder deze regeling: ´natuurlijke zoetwatermeren, andere zoetwatermassa’s estuaria, kustwateren en zeewater eutroof blijken te zijn of in de nabije toekomst eutroof zouden kunnen worden indien de maatregelen van de actieprogramma’s achterwege blijven´. Er was één manier om onder de aanwijzing van kwetsbare gebieden (en de bijbehorende actieprogramma’s per gebied) uit te komen, en dat was door het gehele land als kwetsbaar te duiden. Het zal u niet verbazen dat Nederland daarvoor gekozen heeft. In de praktijk blijkt het lastig deze keuze terug te draaien. Ten eerste omdat de Europese Commissie dat niet bepaald staat toe te juichen. Ten tweede omdat het heel lastig is een hypothetisch scenario te bewijzen, waarin gebieden die nu goed presteren ook zonder de geldende richtlijn onder de nitraatnorm blijven. Het is essentieel je te realiseren dat de landbouw niet de enige bron van nitraatvervuiling hoeft te zijn, zo lang hij significant is. Het schijnt dat het Hof in het uiterste geval zelfs een aandeel van 9,8% vanuit de landbouw als significant beschouwde. Hiermee wordt bij mij de indruk bevestigd dat het niet uitmaakt hoe goed je het doet, maar dat onze landbouw uiteindelijk toch opdraait voor de gevolgen, zelfs als die haar niet aan te rekenen valt. Ik zet dan ook grote vraagtekens bij de integriteit van het functioneren van de Europese Commissie, me afvragend of er randzaken zijn -al dan niet landbouw-gerelateerd- die verder van invloed zijn op de teneur (en de stemmingen) binnen dat orgaan.
Europese Commissie zet vraagtekens Nederlands mestbeleid
Hoe meer je je erin verdiept, hoe groter het vraagteken wordt over hoe we in dit moeras van regelgeving en op de achtergrond meespelende belangen terecht zijn gekomen. Bij mij rijst in ieder geval het beeld dat Nederland echt vrij weinig in de Europese melk te brokkelen heeft en de invloed ervan hopeloos onderschat heeft. Het lijkt alsof de verantwoordelijke ministeries, in de tijd waarin aan belangrijke keuzes geconformeerd werd, hun ziel en zaligheid onbedoeld hebben verkocht. Alles om de nitraatrichtlijn maar in de benen te krijgen. Lopen we aan de leiband van de Europese Commissie, waar we iedere periode op onze knieën moeten gaan bedelen om derogatieverlening? Verschillende signalen wijzen daar wel op. Want als de Europese Commissie het niet doet, worden we wel door de ‘groene’ hoek herinnerd aan de bindende handtekening die we onder de Nitraatrichtlijn zetten. De milieuclubs gaan regelmatig klagen bij de Europese Commissie, dat zij vinden dat de Nederlandse boeren geen derogatie verdienen. Ook een belangenbehartiger die nota bene voor de grondgebonden melkveehouderij op zegt te komen (juist het deel van de boeren die het grootste belang bij derogatie hebben) deden december jl. nog hun beklag bij de commissie. Boodschappen die gretig gehoor vinden in Brussel, waar ze vanaf het implementeren van de nitraatrichtlijn toch al met argusogen naar de situatie in Nederland kijken. Het mestoverschot, dat wij al sinds jaar en dag kennen, is voor hen een reden om constant vraagtekens te blijven zetten bij de Nederlandse invulling van mestwetgeving. Hoe goed we ook in de doelstelling presteren, en hoe zeer we dat ook kunnen onderbouwen met onderzoek. Als er sprake is van selectieve perceptie zijn de prestaties van ondergeschikt belang. Dit is dan ook de reden dat eerder al voor derogatieverlening een fosfaatplafond werd ingesteld. Daarmee kon Nederland de Europese Commissie verzekeren dat de druk op de mestmarkt in Nederland niet groter zou worden. We grijpen daarmee terug naar het welbekende landelijke fosfaatproductieniveau van 2002, te weten: 172,9 miljoen kilogram fosfaat. Nadat in 2014 de derogatieverlening al moeizaam tot stand kwam, en met forse aanscherpingen pas in april van dat jaar werd aangenomen, deed de afschaffing van het melkquotum en het daaropvolgende doorbreken van het fosfaatplafond Nederland opnieuw niet in positieve zin in de spotlight staan.
NMV waarschuwde op tijd voor doorbreken milieuplafonds
Achteraf kun je je afvragen hoe de Nederlandse overheid, een aantal belangenorganisaties en zuivelbedrijven zo naïef hebben kunnen zijn: het was NMV die al in 2008 waarschuwde voor de afschaffing van het melkquotum. Hierover is in 2008 door NMV het rapport ‘afschaffing melkquotum, een historische vergissing’ geschreven. Voor wie van u daar nog niet bekend mee is; hij is nog steeds te lezen op deze website. Met de kennis van nu zeker een aanrader om eens door te nemen. Het lezen ervan zal een pijnlijk feestje van (h)erkenning zijn. Toenmalig NMV voorzitter Hans Geurts waarschuwt dan al met klem: het loslaten van het melkquotum zorgt ervoor dat we de productieplafonds, waar we aan gehouden worden, zullen doorbreken. Destijds werd deze boodschap verketterd door ‘de sector’ die van noord tot zuid de belangen van melkveehouders vertegenwoordigden, en ik kan oprecht stellen dat het jammer is dat NMV achteraf op vrijwel al haar bezwaren gelijk heeft moeten krijgen. Twee van de vragen die in het rapport gesteld worden zijn: wat levert het op? Wie worden er nu daadwerkelijk beter van afschaffing van de melkquotering? Ik denk dat ook hier weer pijnlijk duidelijk wordt dat het onmogelijk is om adequaat verschillende contrasterende belangen te dienen, want ondanks alle ellende die we ons dankzij afschaffing van het quotum met fosfaatrechten – en nog pijnlijker: het fosfaatreductieplan- op de hals gehaald hebben, steeg de melkproductie in Nederland wel van in 2008 nog ruimschoots onder de 12 miljard kilogram met naar net onder de 14 miljard kilogram in 2019. Of de prijs die daarvoor betaald moest worden daarmee enigszins verzacht wordt laat ik in het midden. Het is namelijk maar de vraag in welke mate de daarvoor gedane investeringen de rentabiliteit op de bedrijven hebben ondermijnd. In dezelfde periode heeft de melkveehouderij een offer van ongekende omvang moeten brengen; het fosfaatreductieplan hakt tot op de dag van vandaag nog diep in op het leven van onze boeren. De appel was dan ook behoorlijk zuur toen bleek dat de inkt van de brief over het slagen van het ingrijpende fosfaatreductieplan nauwelijks opgedroogd was, toen mestfraude nieuwe derogatieverlening evengoed op losse schroeven zette. Mestfraude die overigens niet of nauwelijks speelt in de melkveehouderij, want dat was het antwoord van de minister op het moment dat we vanuit NMV betrokkenheid vroegen bij dit belangrijke ‘incident’, maar nul op rekest kregen vanwege het ontbreken van de relevantie om mee te denken voor en met onze intensieve collega’s. Toch blijkt ook nu juist deze mestfraude, en de daaruit voortvloeiende ‘versterkte handhavingsstrategie mest’, voor roet in het derogatie-eten te zorgen: opnieuw blijven onze melkveehouders in onzekerheid zitten of zij hun land adequaat mogen bemesten. Want, zo blijkt nu, zij hoeven pas in juni het verlossende antwoord te verwachten of zij bij het opvolgen van het aan door hen uitgewerkte bemestingsplan in het voorjaar in overtreding zijn, of dat tijdens de wedstrijd blijkt dat de verwachting anders uit pakt. In de volksmond zou men dat mosterd na de maaltijd noemen, omdat in juni veel van de mest reeds uitgereden is, iets dat voor een optimale benutting ook wordt aangeraden door onze eigen deskundigen van de meststoffenwet.
Gebrek aan duidelijkheid onverteerbaar
Ik vind het onverteerbaar dat de overheden na alle inspanningen van onze melkveehouders deze in zulke grote onzekerheid laat zitten. Want als we teruggaan naar de doelstelling conform de nitraatrichtlijn, zijn het juist de derogatiebedrijven die goed presteren en vrijwel overal aan de nitraatnorm voldoen. Zelfs met twee extreem droge zomers achter de rug, wat logischerwijs de nitraatconcentratie in water enigszins doet stijgen (indampeffect) wordt vrijwel overal de 50 mg nitraat/l behaald. Nieuwe derogatie als bekroning op de geleverde inspanningen lijkt dan ook zeer terecht. Verlies van derogatie zou desastreus zijn, op een notitieblaadje rekenden we bij NMV grofweg uit dat verlies van derogatie ervoor zou zorgen dat er zo’n 370.000 extra vrachtwagens de van de een op de andere dag niet plaatsbare mest zouden moeten vervoeren. Iets dat per definitie niet gunstig is voor het milieu, om over de extra aanvoer van kunstmest nog maar niet te spreken. De mestafzet zou een kostenpost van zeker 240 miljoen euro betekenen, wanneer je rekent met afvoerkosten van 20 euro per kuub mest. Iets wat de inkomens van onze melkveehouders nog eens extra onder druk zal zetten, om nog maar niet te spreken van de neveneffecten van verdringing op de mestmarkt. En welk doel zou het dienen? Geen enkele, want verlies van derogatie zal zonder meer een negatieve afwenteling hebben op de resultaten voor de nitraatrichtlijn: melkveehouders zullen, om toch voldoende voer van hun eigen land te kunnen halen, meer grasland naar bouwland gaan omzetten. Als er meer maïs geteeld wordt, werkt dat allerminst gunstig uit op de nitraatconcentraties in water, gezien de uitspoelinggevoeligheid van het gewas. Ook wijst een recent praktijkonderzoek uit dat juist de benutting van het grasland drastisch afneemt, wanneer er in plaats van met goede organische mest met meer kunstmest bemest wordt. Kunstmest is een zout, dat de microbiële samenstelling en symbiose van de bodem om zeep helpt, en er juist voor zorgt dat het gewas niet in de gewenste koolstof/stikstof balans kan groeien, zonder de bodemkoolstofvoorraad aan te spreken. Dat heet ook wel afbraak van organische stof, wat weer een negatieve afwenteling op het klimaatvraagstuk geeft, nog los van het gas dat gebruikt wordt voor de productie van kunstmest. Bovendien ondermijnt het zoals gezegd de inkomenspositie van onze boeren. Kortom, het paard lijkt met verlies van derogatie op verschillende milieuvraagstukken achter de wagen gespannen te worden. En om de Europese Commissie er nog maar even aan te herinneren: juist de inkomenspositie van haar boeren is een van de hoofddoelen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het staat er echt ten doel: de landbouwbevolking van een redelijke levensstandaard te verzekeren. Of daar sprake van is, kun je natuurlijk als subjectief bestempelen. Zo lang echter nog een groot deel van de agrarische gezinnen moet leven van een gezinsinkomen dat beneden modaal is, mag de Europese Commissie wat mij betreft het behalen van zijn eigen doelstellingen wel eens wat serieuzer gaan nemen. Zeker voordat ‘green deals’ gaan prevaleren boven het belang van een groot deel van haar inwoners. Maar goed, we kwamen al tot de conclusie dat het behalen van de doelstelling bijna van ondergeschikt belang lijkt in deze hele discussie. En er zijn natuurlijk meerdere wegen die naar Rome leiden, maar je kunt nou eenmaal niet tegelijkertijd op verschillende sporen rijden. Daarin lijken verschillende belangen van noord naar zuid, van Groenlinks tot de andere groene kant elkaar consequent in de wielen te rijden.
Sectorplafonds vastleggen
Wat dat betreft is het scheiden van beleid en het meer specifiek benaderen van problematiek misschien wel de richting die we in de toekomst op moeten gaan. Ik kan me herinneren dat toen we met de melkveehouderij ons hypothetische sectorale fosfaatproductieplafond gingen doorbreken, er vanuit andere veehouderijsectoren grote angst bestond dat zij daar productieruimte voor in zouden moeten gaan leveren. Op dat moment waren de zogenaamde schotten in het fosfaatplafond nog niet wettelijk vastgelegd. Het loslaten van die hypothetische schotten zou ten gunste van de melkveehouderij kunnen worden aangewend. Vanuit NMV hebben we bij de totstandkoming van het fosfaatrechtenstelsel aangedrongen op een haakje in de wet die dat overhevelen van fosfaat -en onze intentie was louter gebaseerd op vrijwilligheid vanuit de verschillende sectoren- in de toekomst eventueel mogelijk kon maken. Een tegenlobby vanuit een van de intensievere sectoren ontaarde er uiteindelijk echter in dat de productieplafonds sectoraal in wetgeving zouden worden vastgelegd. Nu is de productieruimte in de verschillende sectoren gewaarborgd, en uitwisseling verder weg dan ooit. Net zoals bij het aanwijzen van de kwetsbare gebieden waar ik eerder over schreef: eenmaal aan de Europese Commissie aangeboden staat vrijwel gelijk als in beton gegoten. Hoe onterecht voelt het dan ook dat juist nu de derogatie blijft hangen op incidenten in die sector, die eerder niet van plan was mee te werken aan een integrale oplossing voor het overschrijden van het melkveefosfaatplafond. Misschien hebben zij daarmee ook wel een richting ingezet die we in de toekomst verder moeten gaan uitwerken: nu de sectorale plafonds voor zowel stikstof als fosfaat in de wet zijn opgenomen, lijkt niets een verdere ontkoppeling in de weg te staan. Een van mijn gedachtegangen omvat de optie om in de toekomst onderscheid tussen graasdierenbeleid en hokdierenbeleid te maken, waarbij zij elk hun eigen actieprogramma moeten uitvoeren. Dat zou meer recht doen aan de inspanningen die melkveehouders leveren voor behoud van derogatie, en maakt ook direct de prestaties van deze sector inzake kringlooplandbouw meer duidelijk. Zo baken je de uitdagingen en oplossingen in de verschillende sectoren duidelijk af, die in de verschillende sectoren ook op compleet andere vlakken liggen. Het haalt voor de Europese Commissie wellicht de angel uit het derogatiedebat en kan helpen het schip weer stuurbaar te maken. Ik weet dat er ook melkveehouders zijn die denken dat het verliezen van derogatie ‘vrijheid’ en verlies van fosfaatrechten betekent, maar ik denk dat die bedrogen uit gaan komen. We zijn dan namelijk nog steeds gehouden aan de nitraatrichtlijn. Het is maar de vraag of wat er dan voor terug moet komen in de actieprogramma’s om de nitraatnormen te waarborgen, een verbetering van het handelingsperspectief oplevert. Noem mij pragmatisch of voor anderen misschien naïef, maar het doel zou de middelen moeten heiligen, en niet andersom.
Recht voor melkveehouders
Het tijd om recht te doen aan de immens offers die onze melkveehouders de afgelopen jaren hebben gebracht en de tractor weer voor de bemester te zetten. Dat begint met een overheid die zelf net zoveel inspanning levert aan de te behalen doelstellingen als zij verwacht van de sector die zij vertegenwoordigt. Die niet accepteert dat een sector die grote inspanningen geleverd heeft niet wordt afgerekend op de doelstellingen die zij bereikt heeft, maar desondanks in grote onzekerheid achterblijft. Als dat betekent dat we af moeten van beleid dat een té uiteenlopend speelveld moet bedienen, dan zou ik dit ter overweging mee willen geven, zeker nu de herbezinning op het mestbeleid nog niet definitief in dat onbreekbare beton gegoten is. En wat de belangen van boeren verder aangaat, ik kan jullie alleen maar adviseren om wél lid te zijn van een belangenorganisatie. Of dat nu NMV is, of een andere, daar geef ik geen waardeoordeel over. Met zoveel tegenstrijdige en achterliggende belangen en krachten is het gewoonweg van levensbelang voor het voortbestaan van onze sector dat uw belang vertegenwoordigd wordt. Welke partij daarin uw specifieke belang het beste kan vertegenwoordigen, laat ik aan u.